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農村禁養管理存在的問題與應對思路
發布時間:2020-07-03

  摘    要: 自國家實施農村禁養以來,農村生態環境大為改善。禁養制度的研究有助于促進農村禁養水平,但既有研究多側重于污染防治和養殖政策,對農村禁養運作、管理有所忽視。通過采取規范分析、實證調查等方法對禁養制度及實施的研究發現:現有禁養制度受理念不清、制度建設不均的影響,存在執法不嚴、依據相沖突的現象,最終導致制度精準性有所欠缺。而從法律實施角度觀察,可以發現:現階段農村禁養存在行政濫權現象,“一刀切”的環保方式對農村的環境質量、生態經濟、農民的生產生活帶來一定的影響。對此,從禁養法律思想、禁養范圍劃定和禁養標準制定三個方面提出構建農村禁養差異化管理思路,以完善多元主體聯動機制為前提,立足于本地區實際情況,構建合理的指標體系、實施體系和發展機制,完善農村禁養差異化管理制度的有效性。

  關鍵詞: 農村禁養; 差異化管理; 禁養制度; 農村生態環境;

  Abstract: Since the implementation of rural prohibition policy of livestock and poultry in the country,great results have been achieved in the improvement of rural ecological environment.The study of rural prohibition policy of livestock and poultry system can help to improve the level of rural prohibition policy of livestock and poultry.But most studies focus on pollution prevention and livestock policies,and neglect the operation and management of the policy through the adoption of normative analysis,empirical investigation and other methods.The research on the prohibition policy of livestock and poultry system and implementation found that the existing system is affected by unclear legal ideas and unbalanced system construction,and there is a phenomenon of lax enforcement and conflicts basis which eventually leads to the system accuracy is lacking from the perspective of law enforcement,and we can find that there is an administrative abuse of power in the rural areas.And the environmental administrative ways of the “one size fits all” has influenced the quality of rural environment,the development of ecological economy and the production and life of farmers.Therefore, from three aspects,the legal philosophy of prohibition,the range of prohibition and the standards of prohibition to set up differentiation management of rural prohibition policy of livestock and poultry,we should make on premise of perfecting the multi-subject linkage mechanism,and based on the actual situation in the region,build up reasonable indicator system,implementation system and development mechanism,thus to improve the effectiveness of the differentiation management of rural prohibition policy of livestock and poultry.

  Keyword: rural prohibition policy of livestock and poultry; differential management; prohibition system; rural ecological environment;

  引 言

  養殖是中國傳統農業延續千年的活動之一,最早可追溯至新石器時代,它為人類的生存和生活改善做出了極大貢獻。20世紀80年代以來,我國養殖業得到空前的發展,但也因其無序發展產生了較為嚴重的生態破壞與環境污染問題。隨著傳統農業逐漸向現代農業轉型,環境保護成為人們最關心的問題,農村畜禽養殖的再發展已成為學術研究和政策研究關注的焦點。

  當前,國內學者對畜禽養殖生態問題的研究主要集中在兩個方面:一是現有畜禽養殖政策,二是畜禽養殖中的污染及其治理。關于畜禽養殖政策的現有研究認為:首先禁養范圍的界定不清[1]是當下較為普遍的問題;其次執法過程中過于強硬的態度和不到位的宣傳易產生不必要的糾紛[2];最后禁養補償的不合理性加深了農民對禁養政策的誤解。對畜禽養殖污染及其治理的研究認為:當前畜禽養殖所帶來的環境污染已成為僅次于鋼鐵、煤炭的最大污染[3];畜禽養殖發展所帶來的環境污染使其可持續發展面臨較大的威脅[4],目前農村面源污染最大的來源便是畜禽養殖[5];規模化養殖對降低畜禽養殖廢棄物的排放是有利的[6],但受相關配套設施的限制,一旦規模化養殖無法實現種養結合,那么所造成的污染反而會更為嚴重[7];規模養殖在影響污染防治中僅占據很少的比例,而且污染程度的大小受多種因素影響[8];農村散戶養殖時至今日依然存在著較高的綜合價值[9];畜禽養殖存在地區性差異,在進行畜禽養殖的產業轉型上,應當注重地區差異性,實現畜禽養殖的最優配置[10,11]。
 

農村禁養管理存在的問題與應對思路
 

  梳理國內學者對農村畜禽養殖的相關文獻可以發現,現有研究對于完善養殖政策和防治養殖污染具有一定的借鑒意義和啟示作用,但也存在以下不足:一是從研究領域來看,現有研究偏向于自然科學領域,人文社會科學領域的研究文獻較少。二是從研究內容來看,現有研究主要涉及畜禽養殖的污染防治、資源化利用、養殖行為、成本收益、禁養范圍劃定等,對禁養的運作、管理研究相對較少。三是從研究角度來看,現有研究多基于農戶、規模、治理、發展等非制度視角,從制度角度所完成的研究也多限于范圍、補償等方面,鮮有研究關注差異化管理在農村禁養中的運用。有鑒于此,本文根據楊凌示范區的實地調研數據資料,結合其他省份和全國的相關數據資料,從制度視角對農村禁養差異化管理問題進行研究,通過對我國畜禽養殖法律規范的制度分析,結合實踐情況探析當前農村禁養實施中存在的問題,基于農村禁養差異化管理理念,提出構建農村禁養差異化管理的具體方案,為后續的禁養工作提供較為可行的執行和決策依據。

  一、農村禁養差異化管理的制度分析

  2012年11月,環境保護部聯合農業部印發了《全國畜禽養殖污染防治“十二五”規劃》(以下簡稱“十二五”規劃),提出通過設定“禁養區”的方式來控制各地區的畜禽養殖污染,同時要求禁養區以外的區域養殖要與當地環境承載力相適應,并對各規模的養殖廢料實現資源再利用。2014年1月1日國務院出臺的《畜禽規模養殖污染防治條例》(以下簡稱《條例》)確立了農村養殖污染防治的法律基礎和兼顧污染防治與畜禽養殖均衡發展的思路。就此看來,農村禁養的目標有二:一是保護環境;二是促進畜禽養殖有序發展。

  無論是“十二五”規劃還是《條例》,均將環境保護作為第一目標,對畜禽養殖發展的位階在環境保護之后,表明污染防治的目標是保障區域環境、促進畜禽養殖業健康可持續發展,禁養僅是污染防治的方式之一。所以,環境保護是農村禁養的出發點,其目的是要促進環境保護與畜禽養殖產業升級的均衡發展;在禁養實施中,必須區別對待各類養殖,環保只是重要組成部分,而非全部。這些法律制度的頒布和實施構成目前農村禁養差異化管理的法律基礎。

  正如亞里士多德所認為的,制定好的法律,并嚴格實施這種法律是法治的兩個重要條件。但結合當前全國范圍的禁養實踐來看,現有法律制度很難達到預期效果,主要表現在以下幾個方面:

  (一)理念不清且建設不均衡

  1.制度理念不清。

  從立法本意觀察,現有制度對禁養的初始定位是為保護特定區域的環境質量,禁止從事養殖行為,從性質上講屬于行政指導的范疇,并不會對農民的利益有所減損。但從禁養實踐來看,禁養顯然與行政機關對養殖主體的行政處罰、行政強制相配套,為了實現禁養,行政機關通常以行政處罰、行政強制措施來強制養殖主體放棄特定養殖行為。行政機關往往僅憑一紙文書就做出減損農民權益的行為。并且,現有制度執行主體的執法理念欠缺對農村禁養后續問題的現實考慮,難以兼顧“合理”與“發展”的價值訴求,其所實施的無差別禁養、“一禁了之”的禁養理念在行政法的基本原則和現有農村禁養法律中難尋其據。總體看來,農村禁養的逐步錯位,根源在于對農村禁養本質的模糊認識。

  2.制度建設不均衡。

  受法律自身滯后性及行政規劃等因素的制約,現行法律規范僅是一種停留在局部和表層的帶有指導性意義的行政規范,并不能有效地服務于當前的社會需求。而理論層面研究的遲滯進一步導致行政執法時的自由裁量,加深了群眾對禁養政策的誤解。如《條例》中僅對禁養范圍和補償有所規定,“畜禽養殖禁養區是指按照法律、法規、行政規章等規定,在指定范圍內禁止任何單位和個人養殖畜禽;禁養區范圍內已建成的畜禽養殖場(點),由各縣(市、區)人民政府依法責令限期搬遷或關閉。”此種過于模糊的定位,無疑增加了地方政府在范圍上的自由裁量。同時,后續的制度規章僅是對現行行政法規的進一步解讀,并未新增或細化現有的禁養政策,如原環保部聯合農業部辦公廳于2016年1月24日發布的《畜禽養殖禁養區劃定技術指南》(以下簡稱《指南》)。就此而言,已有的禁養政策只是對系統鏈條的前端有所規定,但對實施后的末端治理存在一定的政策缺失。

  (二)執行不嚴且依據相互沖突

  從法律實效的角度研究法律,能讓我們在更廣泛的空間和時間去觀察法律,進而更充分地觀察法律的社會功能。

  1.執行不嚴。

  就農村禁養而言,執行不嚴主要集中表現于“權力尋租”上,如江蘇省宜興市萬石鎮南漕村生豬養殖場的關閉始末[12]。在調查中,少數養殖主體因人情、親情等具有價值利益的社會關系或金錢、禮品等財產性利益換取村長或村委主任的特殊照顧,也有部分養殖主體憑借自身特有的優勢(多表現為納稅大戶、先進個人、勞動模范)來取得行政主體在禁養程序中的區別對待,甚至流傳著“不送就關門”的說法。筆者認為,上述行為之所以在村民看來屬于正常的人情世故,一方面是人們法治意識淡薄,但更多的是行政機關在執法過程中執行不嚴所產生的。由于禁養法規的模糊性認識,加之權力主體或有或無的暗示,多數養殖主體主動或被動請求一定“情面”以獲得并不牢靠的承諾,逐步形成“送禮承諾再送禮再承諾”的惡性循環,使農村禁養趨向失衡。

  2.法律依據相互沖突。

  農村禁養在對象、范圍上的不確定性進一步加深了農村禁養執行的模糊性,而執行上的模糊是導致政府“一刀切”的重要原因。雖然在《條例》實施之前,我國《憲法》《土地法》等法律明確規定農民對自己的宅基地、承包地享有充分的使用權和經營權,保障他們在從事生產經營活動中,不受任何權利主體的侵犯。但《條例》第十一條通過“人口集中區域”來概括適用禁養的區域,二者看似并無相抵觸之處,但就權利適用而言,將人口集中區域納入禁養區的涵蓋范圍,無疑間接剝奪了該區域內農村養殖主體的部分權利。有人認為國家并未將散戶養殖劃入禁養范圍,但基于《中國畜牧獸醫年鑒》對養殖戶數的統計可發現,數量消減最多的恰恰就是范圍之外的散戶養殖。此外,農村居民區禁養也與當前中央政策不符。我國長期形成的城鄉二元結構成為全社會致富奔小康的最大障礙,所以改革開放幾十年來,國家一度提倡發展庭院經濟,多種形式發展農村經濟。十八大以來,為了實現“兩個百年”,黨中央多次強調要扶持和發展家庭農場等新型農業經營主體,提倡“大眾創業,萬眾創新”,提出振興鄉村戰略,指出產業興旺是鄉村振興的重要內容和標志,等等。顯然,當前農村大面積實施禁養也違背上述政策要求。此外,《指南》對《條例》中禁養區的進一步解讀也未能有效緩解行政濫權的現象,如四川廣元旺蒼縣將非飲用水源地劃入禁養范圍;安徽黃山屯溪區將道路、河流列入禁養范圍;還有部分地區存在禁養區域指代不明、限定距離不清、適用范圍大小不等現象[13]。這種增設性的行政行為不僅同行政法相沖突,也有違當前所倡導的法治理念。

  (三)側重指導但有失精準

  現有的禁養政策明顯偏向于行政指導,對事前聽證、事中執行、事后監督、責任追究等程序性事項未做出明確規定,法律法規中多以“鼓勵”“支持”“符合”等術語作為條文依據,欠缺可操作性。這種基礎制度的缺失是造成現階段禁養逐步失控的原因之一,并在實踐中產生了大量的制度誤解和爭議。觀察互聯網上網民對禁養的討論,可以發現最受關注的是“農村禁養是什么”“農村禁養的范圍”“農村散戶是否屬于禁養的對象”這三大根本問題。這反映出我國在農村禁養實施中缺乏精準性。另外“禁養有無補償”也是諸多養殖主體關心的問題,依據《條例》第二十五條的規定“因禁養實施而需關停或搬遷的養殖場的,由縣級政府依法予以補償”。按理說,法律對此有著明確的規定,但實踐中,部分地方政府曲解補償的設定,如河南某地區要求轄區范圍內的養殖戶3天內自行拆除養殖場,且無任何補償標準;湖南瀏陽的補償標準,根據養殖手續的齊全與否確定補償的金額;寧波奉化地區則是依據自行關閉時間來確定補償標準。

  二、當前農村禁養管理中存在的問題分析

  從現實情況看,現有法律制度的實施一方面增加了農村禁養失控的可能,另一方面對農村生態環境的改善日趨乏力。國務院于2015年4月2日下發的《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”),要求“2017年底前,依法關閉或搬遷禁養區內的畜禽養殖場(小區)和養殖專業戶,京津冀、長三角、珠三角等區域提前一年完成。”受該文件的影響,各地政府進一步加強區域內禁養工作的開展,但從多維視角出發,這一關閉潮不但沒有從根本上解決農村因養殖造成的環境污染問題,反而在其他方面造成了較為嚴重的負面影響。

  (一)環境改善但存在資源浪費趨向

  截止2016年,全國累計劃定畜禽養殖禁養區4.9萬個,劃定面積63.6萬平方公里[14]。據2016年《中國畜牧獸醫年鑒》中對養殖戶數(分散養、小規模、中規模及以上1)的統計數據發現,自“水十條”發布之后,各規模養殖主體均受到不同程度的影響,相較于中規模及以上的養殖主體,散戶和小規模養殖主體受到的影響更大、程度更深。以生豬養殖為例,2016年因環保整治而消減的生豬存欄量達3 600萬頭,同2015年相比,散戶養殖消減390萬戶,小規模養殖消減4.7萬戶,而中規模及以上減少了100余萬戶2,牛、羊養殖主體消減同生豬養殖基本一致。不可否認,當前禁養政策的執行對畜禽數量的控制卓有成效,對農村生態環境的改善起到積極作用。但是農村畜禽養殖污染防治和資源化利用水平取決于各自的經濟特性,規模僅對政策落地具有一定參考價值,并不能完全解釋其生產行為和環境行為。加之農村散戶養殖資源化利用水平較高,具有較高的生態優勢[15]。

  此外,當前禁養政策的執行帶有較為強烈的人類中心主義色彩,誠然畜禽數量的減少有助于環境質量的提升,但卻忽視了農村最基本的生態鏈條。李靜在對三江源的調查中發現,因中央政府忽視了當地牧民的保護經驗,導致在對三江源生態保護工程投入巨資后的效果打折,幸得后續工作的及時完善,以確保投入三江源生態保護工程的第二輪資金更加有效[16];蔣高明從2000年起在牧區所開展的為期8年的試驗證明,人類中心主義的治理方式是存在漏洞的,以自然之力恢復自然是可行的,有效的;阿拉善SEE生態協會對阿拉善地區荒漠化或沙漠化的治理,也被證明通過推動“內生式發展”改善當地的生態環境是切實可行的[17]。這表明,禁養政策的過度干涉或許不能產生積極的意義,反而會因其武斷行為造成更多資源浪費。

  (二)阻礙生態經濟發展

  從當前國家政策來看,黨的十九大報告、2018年中央農村工作會議以及2018年中央一號文件中均提及“扶持小農戶發展生態農業”,這表明當前農村散戶養殖是國家認可且支持的。從實施結構上看,不論是英國“永久農業”、菲律賓瑪雅農場[18],還是我國實施的“四位一體”變式生態經濟農業中,畜禽養殖均處于舉足輕重的地位,是生態經濟產業鏈中不可或缺的重要組成,當前禁養政策的實施反而對生態經濟的建立與發展產生了不利影響。另據實地調查表明,農村散戶養殖雖具有基數大、從業人員年齡大、文化程度低、對生態經濟認識不足的特點,經數十年市場經濟的沖擊和人員的更新換代,這些情況已有較為明顯的改善,但是現階段無差別的禁養模式勢必會對新一代養殖主體造成一定沖擊。

  另據筆者查閱陜西楊凌示范區禁養的相關資料,截止2017年底,該地對其轄區內的784戶農村散養主體進行整治,完成戶數為497戶,完成比例為63%,其救濟方式為遷入臨時養殖場和批量銷售,單就臨時養殖而言,其在污染防治的能力上并非強于農村散戶養殖。此外,在對農村規模化養殖的調查過程中發現,畜禽污染防治基礎設施建設存在總體數量不足、防治種類單一、處理方式較為簡單等現象。筆者在與某村唯一養殖主體A訪談時得知,其未被禁養的原因有四:(1)養殖50頭奶牛,對村上有經濟貢獻,曾被評為“村集體先進個人”;(2)位于村子東北角,距離最近人流量較大的道路約100米,周邊以農地為主;(3)廠房透氣性較好,草料、糞便定期處理;(4)可以為村民提供優質蛋白質。但在聊及露天堆放的部分牛糞時,A說是周邊農地村民購買用于施肥的,放在那里是在發酵,過段時間就蓋起來了,對可能產生的危害,A卻表示自己堆了一輩子肥,并沒有什么危害,就是會有些臭。在路經某規模養殖公司時,周邊空氣彌漫著濃重的氣味,過往行人無不掩住口鼻。筆者認為,當前“一刀切”式禁養政策會左右地區對發展生態經濟的選擇,進而影響農村生態環境的改善,同時,大規模養殖企業多數會追求帕累托最優選擇,基于理性經濟人的分析,大規模養殖業主會過度追究經濟效益而忽視對生態經濟的關注,同樣對生態經濟的建設與發展產生一定阻礙。

  (三)農民生產生活受到影響

  對陜西部分農村地區的實地調查發現,農村禁養對農民產生的影響主要表現在農民收入、農村集會、貧困治理這三大方面。年齡在60歲以上、文化程度較低、只能從事輕微體力勞動、以養殖為主業的農民群體收入波動最為劇烈,據不完全統計,該類主體戶均損失每年在6 000~7 000元左右,且對肉、蛋、奶等畜牧產品的需求度呈下降趨勢。對40~50歲之間、以養殖為副業的農民群體影響較小,但營養攝入種類單一化明顯,根據地區性養殖結構而有所不同。而對于未被禁養的養殖主體而言,在成本風險和配套設施交叉影響下,若自身收益沒有顯著提升或難以維持現狀時,部分養殖主體會主動或間接承認降低污染防治的成本以維持自身利益,還有部分養殖者會適度降低產品價格以適應周邊地區的消費能力,實現資金的回籠。這些都會造成農民收入減少。對于農村集會的影響,通過受訪對象的趕會頻率分析,大致分為兩種類型:一種是先多后少的類型,一種是“多-少-多”的倒U型類型。兩類農戶之間的差別在于第二種農戶往往會通過部分特殊信息渠道獲知大型或超大型的集會,借此通過售賣農產品來獲取收益。但大多數農戶屬于第一種類型,即為增加收入參加集會,但因供過于求選擇減少次數,留出時間前往周邊地區打零工補貼家用。還有部分禁養力度較大、維度較廣的農村地區,集會上的畜禽及產品的數量、種類趨向一元化。

  受現階段“一刀切”式禁養模式的影響,部分農村地區的產業扶貧與精準扶貧也在一定程度上遭受波及。筆者在調查中發現,因污染防治不達標被禁養或轉業的養殖主體,在多數情況下是由于不符合養殖規模或在人口密集區域從事養殖活動而被禁止的,他們多以物易物、批量銷售、集中轉移或養殖、定期補給等方式獲得補償;這種“只輸血不造血”的補償模式曾一度引發部分貧困戶惡意污染周邊環境以合乎農村禁養的標準,坐等行政主體的補償。這進一步加深了農村其他民眾對農村禁養和產業扶貧的誤解。

  三、農村禁養差異化管理思路探討

  綜上,制度設計存在的漏洞使農村禁養趨向失衡,急功近利的行政行為不但未能達到預期成效,反而衍生出諸多社會負面影響,并在一定程度上阻礙畜禽養殖的產業升級。對此,需認真思考通過何種途徑方能有效促進農村禁養的改善。差異化的管理思路在制度設計上具體靈活且富有彈性,可以充分體現行政行為多維的價值訴求。

  (一)樹立多視角、差異化管理禁養理念

  現階段的農村禁養誠然對農村生態環境具有一定的改善,但卻難以適應當前的社會發展需要,其內涵中“規模論”和“一刀切”的思想比較明顯。因此,農村禁養的多視角、差異化管理理念就顯得尤為重要。多視角是指禁養過程中不能像以往那樣簡單地把環保作為禁養目標來劃定禁養范圍和制定禁養標準,而應在考慮環保的同時,綜合考慮政治、法治、民生、經濟等各方面實際要求。使禁養契合帕累托改進,不能因為為了實現具體環境目標而影響其他社會發展目標的實現;差異化管理是多視角禁養的必然延伸,是多視角禁養的具體化。它要求在劃定禁養范圍、制定禁養標準和實施禁養規定時,必須綜合考慮激勵性和約束性因素,根據養殖地區、養殖戶具體情況和地區基礎設施建設情況,實施有差別的禁養。差異化管理所體現的靈活性是當前農村禁養的迫切需求。

  (二)實施中央、省、縣三級禁養范圍劃定制度

  我國地域廣闊,從多視角、差異化思想看待禁養,各地差異就非常大。從行政效率和實際需要看,在中央統籌考慮全國經濟和社會發展目標劃定禁養范圍后,省級人民政府可以結合省情并依據國家禁養范圍劃定要求劃定省域禁養范圍,縣級人民政府進一步結合縣情并依據省級禁養范圍劃定要求劃定縣域禁養范圍是必要和可行的,當然這也是多視角、差異化禁養管理理念的要求。

  (三)構建差異化禁養標準

  首先,構建禁養標準。地方政府在《條例》實施過程中,基本都粗細有別地制定了地方禁養標準,雖有積極意義,但“一刀切”現象很普遍,所以國家法律有必要規定制定禁養標準的總要求,省級政府提出地方標準要求,縣級政府據此并結合當地實際制定具體禁養標準。其次,禁養標準應體現差異化,即綜合考慮法治、環保、經濟、民生和社會經濟發展需求,把“禁、限、促”有機結合起來,爭取在禁養的同時,確保其他社會經濟發展目標不偏離、不背棄。如果說禁養范圍實行三級劃定制度是地區差異性的根本體現,差異化禁養標準制定則是養殖戶差異性的根本要求。

  四、實施農村禁養差異化管理的對策建議

  (一) 完善多主體聯動機制

  在合作模式下, 多主體參與可以改進規則的信息基礎從而提升決定的質量,增加成功實施的可能性,并且就規則在實踐中的效果提供重要的反饋[19],就此而言,農村禁養實現多元主體協同合力,共建共治是可行的。費孝通先生認為“善治”既離不開政府,更離不開村民[20]。同時,十九大報告中,也明確提出要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。習總書記多次強調鄉村振興要堅持農民主體地位,發揮農民主體作用,這為農村禁養實現多元主體奠定了政治基礎。從政府角度出發,應當建立以環境主管部門會同民政、扶貧、農村與農業等相關部門的禁養聯動機制。一是在范圍、標準制定中,上述有關部門應從各自工作職能目標出發,形成具有廣泛認可的禁養規定;二是在規定實施中,作為執法主體的環境主管部門與其他有關部門要建立定期或不定期會商制度,以協調和處理禁養規定實施中遇到的交叉性問題,不斷完善和優化禁養措施;三是在事后補償中,通過對部門間聯動機制的完善,確保決定主體、執行主體、監督主體之間的連接性,減少行政行為的沖突,提升行政機關的公信力。從村民角度出發,農村的社會結構、傳統道德倫理以及鄉土文化的存在,利于地域內合意的達成和秩序規則的形成。此外,村民作為農村真正的主人、鄉村振興的主體以及農村環境治理的直接受益人,通過提高村民的環境意識、給予村民環境權利、強化國家環境保障,可有效促進村民自發營造良好的農村“禁”“養”環境。阿拉善SEE生態協會在阿拉善治沙活動中當地村民的內發行為、三江源生態保護區的牧民經驗也被證實,在進行農村環境治理時村民所占據的重要性地位。通過政府與村民的雙向互動、有機結合,促使農村禁養在減緩行政濫權行為的同時,不失鄉村社會的內在驅動力。

  (二)禁養措施應契合當地社會經濟發展規劃和實際情況

  劃定禁養范圍和制定禁養標準,需綜合考慮當地社會經濟發展規劃和實際情況,從長計議,從實際出發。中央可基于土壤結構和環境承載力的數據分析,對禁養范圍和標準做出原則性或指導性規定,或可依據降水線等自然分類,對全國進行區域劃分,設定同標不同量的規定;省級政府應注重與本地社會經濟發展規劃和實際情況相契合,綜合環境承載力、區域差異、地區經濟發展水平、畜禽需求、民生狀況等因素規定本地禁養范圍和標準;縣級政府應在收集轄區內扶貧對象的具體情況、養殖主體的污染防治能力和運行機制、畜禽養殖的發展潛力基礎上,結合本地區的環境承載力、土地消納能力、突發污染可控能力、地區畜禽供求關系、經濟發展水平等多種因素,制定更加具體和具有可操作性的禁養范圍和標準。

  (三) 建立合理的禁養標準指標體系和實施體系

  合理的禁養標準指標體系必須全面、準確體現“多視角、差異化”,可通過“類、項、條”的方式予以規定。“類”的表現方式體現在國家對禁養體系的概括性設定,可從環境、民生、法律、經濟、可持續發展等方面予以考慮;“項”的表現方式體現在省級政府依據區域顯著特點進行劃分后,確定不同區域內的主要大類和次要大類,再結合各區域內各目標要素對大類進行具體劃分并賦予不同的權重,構建出具有區域特點的禁養規劃;“條”的表現方式體現在縣級對省級禁養規劃的進一步細化,根據之前摸底排查工作所收集的數據,結合地區發展規劃,制定更具針對性的禁養指標體系。

  對于禁養的實施體系,可在現有執行基礎上進行合理改進和發展,具體表現在:一是強化事前聽證體系。對可能有損社會公共利益的重大事項,如超出法律規定的劃定、不符合地區情況的設定等,應當讓行政機關及時履行必要且合理的聽證程序,以降低行政濫權的可能。二是完善責任追究機制。可借鑒《環境保護法》中對違法行政主體的責任追究機制,制定具有針對性的法律規定,基于農村禁養執法方式,對行政違法行為給予不同程度的處罰,使法律責任落到實處。

  (四)建立禁、限、促相結合的養殖發展機制

  美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆認為:“為行為者提供保障其最佳利益機會的、精心構造的合適的制度安排,能產生有利于全體最佳利益的結果”[21],禁養是為了環保,但養殖不可一禁了之,而是要讓其健康發展,所以在劃定禁養區和依照禁養標準實施禁養的同時,要探索促進養殖業發展的機制。一是對照禁養區劃定,劃定促養或者保養區。通過財政補貼、減少相關稅費等途徑引導禁養區養殖戶遷入促養區養殖,鼓勵其他投資主體在促養區興辦養殖業。二是對照禁養標準,可以認定鼓勵養殖戶。即對達到和優于禁養標準的養殖戶在不擴大環境影響的前提下,通過財政補貼和減少相關稅費等途徑鼓勵其擴大養殖規模。三是劃定限養區,限制養殖。對具有一定環境承載空間的地區,可以通過限制總規模、限制個體規模、限制養殖品種等途徑劃定限養區,對超過一定環境限度的養殖戶可以通過降低養殖規模、減少或改變養殖品種限制其養殖。四是促進農村畜禽養殖的可持續發展,完善限、促地區的配套設施建設。以政府為主體,引入社會資本,聯合高校與科研機構,結合當地實際情況,發展科學、合理的污染防治體系和資源利用體系,以保障農村畜禽養殖的可持續發展。禁、限、促相結合的養殖發展機制,是我國農村實際情況的客觀需求,當然也是養殖業多視角、差異化管理的必然要求。

  農村需要全面發展,在地方政府和養殖戶之間對于畜禽養殖和禁養政策理解執行差異較大的情況下,不可唯環保至上,甚至以保護環境為名“一刀切”地實施禁養。把國情、社情、民情相結合,對養殖業實施差異化禁養管理,是當前禁養改革的必由之路。

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  注釋

  1數據來源于2014年《中國畜牧業年鑒》。本文對養殖規模的劃分標準為:散戶:q<50;小規模:50<q<500;中規模及以上:q>500)。
  2數據來源于2017年《中國畜牧業年鑒》。

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