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探討農村土地流轉中的問題及有效措施
發布時間:2019-05-27

摘要

  改革開放以來,我國經濟飛速發展,一、二、三產業逐步融合,傳統農業向現代農業轉型的步伐明顯加快,集中連片規模經營已成為一種趨勢。為此,需要改革土地制度,加快土地流轉步伐,解決其與土地細碎分散之間的矛盾。近年來,我國土地流轉成效顯著,但是仍然存在一些問題。

  2014年以來,沭陽縣積極推動土地流轉工作,并探索規范、高效的流轉模式,引導土地向大型種植戶、龍頭企業、專業合作社等集中,以便發展適度規模經營。但沭陽縣經濟發展相對滯后,土地分散,農村地區的生產力水平低、農民的文化素養低,掌握技術能力低,對土地流轉的認識不足,加上對土地十分珍惜,不情愿將土地流出等問題,嚴重制約了農地流轉的進程。怎樣解決這個問題,使農村土地規范、合理流轉,是該縣面臨的挑戰,也是亟需解決的問題。基于此背景,論文以江蘇省沭陽縣為研宄對象,通過對沭陽縣農村土地流轉的實地調查,研宄探討推動沭陽縣農村土地流轉,發展規模農業的有效措施。

  論文在對農地流轉國內外相關文獻資料進行梳理的基礎上,首先對相關概念進行了界定,并通過問卷調查和實地走訪,了解了沭陽縣農地流轉的基本情況。研宄發現為了促進農地規范、高效的流轉,沭陽縣采取了規范土地流轉管理、完善土地流轉監管機制、大力發展現代農業,并與小農戶有機銜接等有效措施,農地流轉速度明顯加快,流轉形式多樣化,流轉去向多元化,不僅引導了土地健康流轉,促進了勞動力轉移,而且實現了規模經營,推進了農業現代化進程,成效顯著。但沭陽縣農地流轉還普遍存在著土地流轉不暢、流轉行為不規范、市場體系不健全、經常發生矛盾糾紛等諸多問題,必須通過完善社會保障和法律法規、加強政府管理調控和土地流轉監管力度、依法推進土地承包經營權的確權登記和頒證工作等有效措施,進一步做好農地流轉工作。

  關鍵詞:農村土地,土地流轉,規模經營

土地流轉

目錄

  1緒論

  1.1研究背景和研究意義

  1.1.1研究背景

  20世紀80年代初實施的家庭聯產承包責任制對促進現代農業的發展、農村經濟的穩定、農民收入的增加貢獻巨大。但是,也存在一些缺點,該制度實行土地按人口平均分到各個家庭,一家一戶承包經營土地,導致土地分割和分散。近年來,我國經濟飛速發展,農村勞動力大量向二、三產業轉移,傳統農業向現代農業轉型的步伐明顯加快,集中連片規模經營的需求強烈,為滿足該需求,解決土地細碎分散與其之間的矛盾,適應當前經濟的發展,迫切需要改革土地制度。農業部辦公廳在2018年農村經營管理的工作要點中提到:“要全面貫徹落實黨的十九大精神,進一步深化農村土地制度的改革,堅持以”三權分置“重大理論的創新為指導,緊緊圍繞處理好農民和土地關系的這一主線,聚焦突出的問題、瞄準關鍵的環節,蹄疾但步穩、確保百分之一百地落實改革任務,進一步鞏固和完善農村的基本經營制度”?

  2014年以來,沭陽縣為加快推動土地制度的改革,加快農村經濟的發展,促進農民增收,積極推動土地流轉工作,并探索規范、高效的流轉模式,引導土地向大型種植戶龍頭企業、專業合作社等集中,以便發展適度規模經營。但沭陽縣經濟發展相對滯后,土地分散,農村地區的生產力水平低、農民的文化素養低,掌握技術能力低,對土地流轉的認識不足,加上對土地十分珍惜,不情愿將土地流出等問題,嚴重制約了該縣農地流轉的進程。目前已有的農村土地流轉模式,主要是農戶相互之間的自發流轉,流轉供需不足、規模小、周期短、程序不規范、經常發生糾紛。針對上述這些問題,探索采取何種流轉模式,制定何種規章制度,規范、高效推動沭陽地區土地流轉,發展規模農業,提髙農業效率,增加農民收入,是當前沭陽縣人民政府擺在首位,竭力需要解決的問題。

  1.1.2研宄意義

  黨的十九大報告提出:“要堅持農業農村優先發展,加快農業和農村現代化建設。第二輪土地承包期限到期后再延長三十年,保持穩定持久的土地承包關系,鞏固和完善農村基本經營制度”.報告進一步明確了農民與土地的關系,符合廣大農民的意愿,這將極大地調動農民的積極性,激發基層干群干事創業的積極性。沭陽縣屬魯南丘陵與江淮平原過渡帶,江蘇省北部,地處中國東部長江三角洲地區,發展相對滯后,三農問題的發展更不容樂觀,為解決當地的“三農”問題,省、市、縣、鄉做了大置的工作,如:“推進土地流轉”、“一村一品”、“建設新農村”、“城鄉改革”等。但是沭陽縣“人多地少、非農經濟薄弱,限制了該縣”三農“發展的格局。那么,怎樣去解決這個問題,使農村土地規范、合理的流轉,是該縣面臨的挑戰,也是亟需解決的問題。因此,本文選取沭陽縣土地流轉問題與對策作為研究內容具有重要的理論意義和現實意義。

  1.2國內外相關研究動態

  1.2.1國內研宄現狀

  近年來,國內學者圍繞農村土地流轉展開了大量的研究,主要集中在以下幾個方面:

  (1)驅動農村土地流轉的因素。蘭曉紅(2015)指出,在工業化與城市化日趨進步,農民就業渠道不斷擴大的背景下,土地流轉越來越被各級政府重視,大力推進農村土地流轉,并不斷加速其發展己形成必然趨勢。張惠萍等(2016)在寧夏平羅縣采用隨機抽樣方法,隨機抽取227名農民進行詳細調查,研究分析得出,在農村土地流轉的過程中,土地地塊所處的地理位置、流轉行為、連片性在一定程度存有關系,影響土地流轉。冷崇總(2017)認為,在農村產業結構的調整推動下,農村勞動力逐步向二、三產業轉移,要實現土地的集中連片、規模經營,首先需要對農村土地進行流轉。楊昌玉(2017)通過調研分析隨著傳統農業向現代農業的轉變,規模化和集約化生產方式已成為必然趨勢,要求農村土地由分散型轉向集中型,土地流轉己成為一種客觀必然,其經營形式受流轉模式的影響。許恒周等(2017)在南京市通過發放375份問卷對農戶調查,得到有效的370份問卷數據,并運用Logistic模型實證分析了農民的養老保障、文化程度、職業分化與農村土地流轉之間的關系。研究結果表明,文化水平越高、職業越好,土地流轉的積極性頗高。特別是,具有非農業職業技能,擁有土地轉讓權并購買商業養老保險的農民更愿意參與土地轉讓。綜上所述,農村土地流轉倍受農業經濟的發展、產業結構的調整升級、還有國家出臺的一系列政策因素等影響。

  (2)農村土地流轉的形式。黃麗萍(2008)、李秉睿(2008)等則主張將土地流轉方式分為兩種模式:即集中流轉和分散流轉。一種是由政府充當組織者直接參與的是集中流轉模式,包括:入股、反租倒包、土地信托、集體農場等模式,該種模式能有效的將土地集中起來,再流轉給專業經營大戶,對集中連片規模經營十分有利;另外一種是由農戶之間自發進行的流轉屬于分散流轉模式,包括互換、租賃、轉包、轉讓等模式,該類模式不能有效保障農民的權益,也使土地承接方進行規模經營受限。蔡志榮(2010)根據我國農民對土地經營權的使用情況進行調查研究,通過調研得到的大量數據分析發現:目前,我國農村土地流轉主要有以下幾種模式:拍賣、轉讓、轉包、反租倒包和股份合作,在一定程度上滿足了農民對土地流轉的需求,粗放經營農地和撂荒的問題也得到了有效緩解。但這些土地流轉模式本身在一定程度上是自發的、分散的,不能從根本上解決土地分散經營與大規模經營之間的矛盾,而能使土地集中連片,實現集約化、規模化、現代化經營的模式,又可能變相改變農村土地的用途,使農民利益將受到損害,不利于社會穩定。楊國玉(2015)提出在農民自愿和有償流轉的基礎上,進一步提出九種土地流轉的模式:互換、股份合作、轉讓、租賃、轉包、抵押、反租倒包、雙田制和集體農場。任智超、雷萌(2016)指出多種農村土地流轉的模式,即出租、轉包、入股、托管等,并分析了每種模式的好處。出租模式有利于農民從土地上解放;最高形式的合作社是股權模式,農民用土地參與經營,風險是共享的,該模式占土地流轉模式的最大比例;分包是指簽約,也就是說,農民將部分或全部土地承包經營權轉讓給其他農民的生產經營,這種模式一般需要政府推動,農民己組織很困難;土地托管一般分為兩種:即”全托“和”半托“.以上學者對農村土地流轉的模式都有不同的見解,并得出了豐富的結果。在當前國情下,中國學者普遍認可的土地流轉主要有五類:股份合作、互換、轉包、轉讓、反租倒包。

  (3)制約農村土地流轉的因素。朱秀茹(2013)指出,土地流轉市場體系的不完善,導致土地流轉的成效極大地降低,農民對土地流轉的積極性也明顯減弱。縱觀上述學者所述,發現學術界主要從社會保障制度、戶籍制度、土地產權和流通市場等方面,深刻分析了制約農村土地流轉的主要因素。魏波(2014)指出,目前我國的土地流轉程序較為復雜,流轉的行為和流程都不規范,迫切需要改善中介機構和監督管理機構與其匹配。吳玉玲(2015)認為,由于目前我國非農產業發展尚不興旺,農村剩余勞動力難以進行順利轉移,農民收入無法及時提高。在此大背景下迫使農民不得不把土地視為”保命田“,即使選擇粗放經營或者撂荒,也要將土地護在手中。李惠蓮(2016)在《中國戶籍制度有哪些缺陷中指出,中國城鄉二元戶籍制度的實施,導致大量農民工以不合法的身份在城市工作,且無法享受與城市居民同等的社會保障,生活困難,社會地位低下。因此,農民將他們棚有的土地視為最后的保障,不愿意放棄土地,阻礙了農村土地的流轉。于振榮(2017)指出,目前,社會保陣制度在中國大部分農村是不健全存在的,農民仍難以享受到與城市人同等的社會保障,必將土地視為最基本的生存保障。

  (4)農村±地流轉的成效。許多學者認為,土地流轉是獲得規模效益的直接途徑,也是促進各種生產要素合理流動的主要途徑,更是提高資源配置效率的最直接途徑。全道武(2008)和羅必良(2008)認為:目前,有效提髙土地資源配置效率的最佳途徑是土流轉。通過土地流轉,農村剩余勞動力可以有序轉移,農業績效大幅提髙,為發展產業化、規模化農業提供了廣闊的空間。孔祥智(2010)和毛飛(2010)對2個縣4個鄉鎮的農村土地流轉進行了實地調査,并進一步分析得出:農村土地流轉促進了現代農業的發展,加快了農村勞動力轉移,增加了農民收入。農民的觀念,生產方式和生活方式都發生了變化,專業化、組織化程度也得到了提高,農業企業發展得到促進,對城鄉協調發展異常有利田傳浩(2013)認為健康有序的土地流轉市場,能夠促進土地向專業種植大戶,龍頭企業等集中流動,進而實現了規模效益,提高了土地的利用效率,農業成效顯著。王春超(2013)認為土地流轉對提高農戶人均收入有積極的作用。當然,有的學者認為農地流轉并不一定能促使農業績效的提高。例如,于海(2014)等通過構建土壤肥力影響因素模型,指出土地流轉并沒有改善土地長期的肥力,反而造成土地長期肥力下降,農業績效提高無望。

  1.2.2國外研究趨勢

  在國外,由于許多國家實行資本主義市場經濟體制,農村土地屬于私有。因此,國內人們所提的土地流轉在國外理論界及經濟學界常常被稱之為土地交易,土地交易的主要形式有土地所有權的買賣、租賃、轉讓與置換等。國外學者主要從以下幾個方面對土地流轉問題做了研宄:

  (1)土地出讓市場。MatthewGorton(2001)對特定地區土地經營的現狀進行了深入調查,統計分析得出:農業聯合生產可以減少土地交易的障礙,但如果現有土地的所有權不明確、不能界定,那么土地交易市場的功能就難以發揮。DouglasC.Macmillan(2000)運用經濟學分析的結果表明,公開市場的自由貿易將導致市場失衡和土地使用動蕩。因此,為了彌補自由市場的缺陷,政府部門應采取必要的政策干預土地市場。

  (2)土地交易。目前,對土地交易狀況的研究主要集中在前蘇聯、中歐和東歐以及少數發展中國家。Wegem(2003)以俄羅斯為案例的研究表明,自實施私有制改革以來,農村土地交易市場發展迅速,土地流轉得以興起。AnnaBandlerova(2004)等以中東歐地區的斯洛伐克為典型案例,分析了私有化實施以來農村土地流轉市場的;^展現狀和流轉情況,并通過統計分析:1997年斯洛伐克的土地出租僅占到11%,由于不同程度的政府干預和其他因素,土地轉讓市場不活躍,并沒有因為實行了土地私有化政策而得以有效建立。

  (3)土地流轉績效評價。在國外,許多學者還認為,通過土地的流轉能夠促使土地相對的集中,進而提高土地的利用效率,實現規模經濟。日本學者SusumiYujiro[2000]通過分析土地規模經濟與農業生產率兩者之間的關系,指出土地規模經濟對農業生產率的影響與勞動生產率對農業生產率的影響之間約有25%的差異。Jiron(1996)認為通過土地的流轉,可以擴大規模經營,進而獲得一定的農業效益。但是,也有部分學者對此持相反的觀點。20世紀60、70年代,學者們對土地管理規模與土地產出率之間的關系進行了反向分析,結論是小農戶的土地產出率高于大農戶。1.2.3簡要述評以上文獻從理論和實證方面對土地流轉的模式、制約因素與驅動因素以及其所取得的成效等方面進行了系統的研宄,不難發現每位學者對土地流轉都有獨特的見解,但也不可避免地存在偏見,缺乏針對特定農村土地流轉模式的具體分析和案例論證,在一定程度上造成研宄的針對性和適用性不強。

  鑒于上述方面的不足,本文以江蘇省沭陽縣農村土地流轉為研究對象,通過對江蘇省沭陽縣農村土地流轉的實際調查,從新的視角來研宄和分析江蘇省沭陽縣農村土地流轉這一微觀方面存在的問題、成因以及采取的措施,以使研宄更具針對性和實用性1.3研究目標和研究內容

  1.3.1研宄目標

  論文擬在參考己有研宄的基礎上,通過全面深入地調查、了解沭陽縣農村土地流轉的實際情況,研宄沭陽縣農地流轉的現狀、特點和存在的問題及成因,并根據理論分析與實踐研宄的結果,從管理學的角度出發,提出可行性的對策和建議,為當地政府推動農地流轉提供參考。

  1.3.2研宄內容

  近年來,沭陽縣政府為提高農業的整體效益,積極采取措施,大力推廣農地流轉。本研宄采用理論和實證相結合的方法,借鑒國內外學者對土地流轉的研究經驗,結合沭陽縣土地流轉的現狀、流轉模式及績效等,分析土地流轉過程中存在的問題和原因,最后提出有關對策和建議,為推動沭陽土地流轉規范、有序、健康流轉提供扎實的理論依據。本文共分5部分闡述:第一章緒論。本章主要闡述該課題研宄的背景意義和國內外研宄動態、趨勢。在此基礎上,介紹了本研宂的研究目標、內容、方法、技術路線和可能的創新與不足。第二章概念界定與理論基礎。本章主要概括了土地流轉的相關概念、模式以及理論基礎。第三章沭陽土地流轉的現狀。本章主要對沭陽社會經濟概況、土地流轉的工作措施、土地流轉概況及取得的成效進行總結。第四章沭陽縣農村土地流轉存在的主要問題及原因分析。本章歸納了沭陽縣土地流轉供需不足矛盾、契約行為不規范、流轉市場不完善、土地流轉時常引發矛盾糾紛等問題及相關原因分析。第五章推動農村土地流轉工作的對策及建議。本章針對存在的問題,從改善社會保障、引入優惠政策、優化金融服務、完善法律法規、加強政府服務等方面提出了對策建議。

  1.4研究方法和技術路線

  1.4.1研宄方法

  本文研究主要運用文獻分析法、實證分析法、問卷調查法等相結合,借鑒國內外的進經驗,結合目前沭陽土地流轉的現狀,從社會學、管理學和經濟學的角度探討了沭陽農村土地流轉的戰略。具體來說,主要有以下幾種方法:

  (1)文獻分析法:通過參閱國內外現有土地流轉方面的文獻資料,了解這一問題的歷史和現狀,為本研究提供理論和調查研究的支撐。

  (2)實證分析法:通過對沭陽縣土地流轉的現狀進行實地調查后,采用實證分析法,研宄了沭陽縣土地流轉現時的概況、存在的問題及原因。

  (3)問卷調査法:以沭陽為重點,對沭陽及周邊的鄉鎮:北丁集、東小店、華沖、塘溝、十字等地區進行實地的走訪和調査,發放調查問卷242份,了解沭陽土地流轉的現狀、困難、主要問題、農民對有關政策的了解情況和期待、以及各地黨委政府采取的具體措施等,使論文的研宄更具實踐意義。

  1.4.2路線
 

  1.5創新與不足

  本文的創新之處在于以欠發達地區沭陽縣為例,采用實證和理論相結合的方法,融合相關理論知識,對沭陽縣土地流轉的具體做法和取得的成效進行了詳盡梳理,并客觀分析了個中存在的問題,深入剖析了問題存在的原因,進而提出了有針對性的對策和建議,努力實踐探尋廣大農村地區土地流轉方面的創新模式,以便于為其他地區解決土地流轉的相關問題提供可資借鑒的范例。當然,限于本人理論知識相對不足,科研能力也很有限,對部分問題探討尚不深入,特別是如何將服務型政府理論與具體的地區特色相結合,探討出一條行之有效的農村土地流轉的科學路徑,乃是作者今后需要不斷努力的工作方向與工作重心。

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  2概念界定與理論基礎
  2.1概念界定
  2.1.1農村土地
  2.1.2農村土地產權
  2.1.3農村土地流轉
  2.1.4流轉模式的分類
  2.2理論基礎
  2.2.1產權理論
  2.2.2規模經濟理論
  2.2.3交易費用理論

  3沭陽縣農村土地流轉的現狀
  3.1沭陽縣社會經濟概況
  3.2沭陽縣推動農村土地流轉工作的措施
  3.2.1大力發展現代農業
  3.2.2規范土地流轉管理
  3.2.3完善土地流轉監管機制
  3.2.4加強農經干部隊伍建設

  3.3沭陽縣農村土地流轉概況
  3.3.1流轉的速度加快
  3.3.2流轉的形式多樣化
  3.3.3流轉的去向多元化
  3.3.4流轉的價格區域差異大
  3.3.5流轉的穩定性不強
  3.4沭陽縣農村土地流轉取得的主要成效
  3.4.1實現了規模經營,提髙了農業經濟效益
  3.4.2促進了勞動力轉移,拓寬了農民增收渠道
  3.4.3推進了農業現代化進程,加快了現代農業發展
  3.4.4引導了土地健康流轉,提升了土地資源利用率

  4沭陽縣農村土地流轉中存在的問題及成因分析
  4.1存在的問題
  4.1.1土地流轉供需不足矛盾
  4.1.2土地流轉契約行為不規范
  4.1.3土地流轉市場不健全
  4.1.4土地流轉引發糾紛
  4.2成因分析
  4.2.1土地流轉資源稟賦不足
  4.2.2土地流轉法律法規難以配套
  4.2.3土地流轉市場尚不完善
  4.2.4土地流轉監管不力

  5推動農村土地流轉工作的對策與建議
  5.1完善社會保障,推動農地流轉
  5.2完善法律法規,依法規范農地流轉
  5.3加強政府管理調控,完善農地流轉市場體系
  5.4加強土地流轉監管力度,減少矛盾糾紛

結論

  基于實際調查,對沭陽土地流轉現狀分析,本文逐步厘清了沭陽縣農村土地流轉存在的問題及有關問題形成的成因。盡管本文研究的樣本僅僅來源于江蘇沭陽縣,但是其背后的作用機理和理論分析對其他縣(市)來說具有一致性,從中我們可以歸納出具有一般作用的經驗和結論:

  1.要繼續完善社會保障制度。本研究結果表明,土地一直承載著額外的社會保障能。在城鄉的二元結構依然存在的大背景下,農民保護土地的意識更強,因為他們的長久生計得不到保障,再加上他們缺乏適應風險的能力,使得他們害怕隨意轉移土地,礙了農業用地的流動。為此,農村社會保障體系的建立和完善,戶籍制度的改革,城鄉二元結構的消除,以及加強金融扶持等對推進土地流轉工作有顯著作用。

  2.要繼續完善法律法規。近年來,土地流轉程序雖然逐步規范,但是不規范的操作和農民隨意流轉情況依然存在。為此,首先要加強土地確權意識,加快土地確權的步伐。其次,進一步完善有關法律法規,建立健全地方政府的規章制度,促進農村土地規范序流轉。

  3.要繼續完善農地流轉市場體系。社會發展、競爭越來越激烈,但是農民在市場競爭中依然處于弱勢地位,為維護農民利益,人民政府應適當干預土地流轉市場發展,竭力做好土地流轉的引導、協調以及服務工作:①做好村鎮產權組織建設和農村產權交易建設工作;②縣、鄉、村三級要建立土地流轉的服務窗口,并安排專業人員為農民進行解疑答惑。同時,將農民咨詢頻率較高的問題以及流轉過程中經常發生的問題和應該注意的事項制成“土地流轉服務手冊”,發放給農戶;③成立土地流轉信息收集小組,定期收集有關該區域土地流轉的信息,并根據省、市、縣的要求及時在“江蘇省產權交易平臺”進行發布并更新;④在土地流轉過程中引入第三方評估機構,政府部門積極配合評估機構的工作,使專業人員能夠客觀公正地評估當前流轉的土地的價值,促進科學價格體系的形成。

  4.完善監管體系,加強土地流轉監管力度。在土地流轉的過程中,矛盾隱患時刻存在,為避免這類矛盾的發生、發酵,需要加大監管力度,首先要監管農民流轉土地的規范性,其次加強土地流轉市場的監管,最后加強對土地流轉參與人之間的相互監管。最后,相信在政府部門的適當干預和參與下,通過提高農民的文化素質,增強農民規模經濟發展的意識,重點加強規范土地流轉的意識,并積極引入土地流轉市場中的“三方”,為農民土地流轉營造良好的土地流轉環境,定能實現我縣土地資源的優化配置,對我縣農村經濟持續健康發展具有重要的意義。

  參考文獻

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